分析｜特朗普宣布美国退出世卫组织，影响几何？
美国退出后，世卫组织将失去最大资金来源，可能面临巨大财务危机
文章作者：许雯
文章来源：财新
当地时间 1 月 20 日，特朗普在再度担任美国总统的就职当日签署行政令，宣布美国退出世界卫生组织。
按照世卫组织及美国国会规定，退出需要提前一年通知，且需要缴纳本财年世卫组织的强制性会费。这意味着，特朗普政府的退出最早一年后方可生效。
但可以预见的是，作为世卫组织最大财政捐助国，美国的退出将导致世卫组织出现巨大资金缺口。专家担忧，这不仅将威胁到美国人民以及所有其他国家的健康安全，并可能破坏数十年来全球卫生领域的进步。
“此前大家已有讨论，特朗普上任之后举措之一就包括退出世卫组织，所以基本上有心理预期，但上任第一天就宣布还是有点惊讶。”美国对外关系委员会全球健康高级研究员、西东大学外交与国际关系学院教授黄严忠接受财新采访时说。
据路透社等多家外媒报道，特朗普团队成员不久前透露，他们有意推动特朗普宣布美国退出世卫组织。更早之前，特朗普就已提名世卫组织的批评者担任重要卫生职位，包括小罗伯特・肯尼迪。（参见财新网《特朗普提名“疫苗阴谋论”者执掌国家卫生行政部门 他有何主张？》）
事实上，新冠大流行期间特朗普在上一任期就已声称将退出世卫。自 2020 年以来，特朗普一直在抨击世卫组织应对新冠病毒大流行的方式，并指责该组织“受到中国的全面控制”，且威胁停止向其提供美国资金。2020 年 7 月 6 日，美国政府正式通知联合国秘书长古特雷斯，称将于 2021 年 7 月 6 日退出世卫组织。
此举在国际社会和美国国内招致强烈批评。750 名学术、科学和法律界人士敦促美国国会阻止特朗普的行动。2020 年 8 月，乔治城大学法学院全球卫生法教授 Lawrence Gostin（劳伦斯・高斯丁）等多名学者在《柳叶刀》发表评论文章《US withdrawal from WHO is unlawful and threatens global and US health and security》，指责美国退出世卫组织不但非法且危及全球与美国的健康和安全。
总统是否有权在未经国会批准情况下单方面宣布美国退出世卫组织，在美国法律界始终具有争议。但在特朗普输掉 2020 年大选后，其持续数月的退出努力无果而终。2021 年拜登在就任美国总统首日，宣布美国停止退出世卫组织。
退出是否有章可循？1948 年世界卫生组织成立伊始，美国通过国会参众两院联合决议加入世卫组织。由于《世界卫生组织章程》未对退出作出规定，美国国会在联合决议中，对退出提出了两个条件。首先，退出需要提前一年通知。其次，美国必须全额缴纳世卫组织本财年的会费。这两项条件后以尾注形式写入《世界卫生组织章程》。
这意味着，特朗普政府的退出最早于一年后生效。在黄严忠看来，美国退出虽然存在一定变数，但几成定局。考虑到共和党在国会两院占据多数席位，即便退出需要得到国会批准，特朗普获得支持或许是大概率事件。
影响深远
美国作为世卫组织创始成员国之一，于 1948 年 6 月 14 日加入至今，始终是世卫组织第一大供资方。
黄严忠告诉财新，世卫组织主要有两个资金来源，即会员国评定会费（assessed contribution）、会员国及其他机构的自愿捐款（voluntary contributions），后者占比超过 80%。美国提供的资金约占世卫组织财政预算的 20%，不仅每年向世卫组织缴纳约 1.1 亿美元会费，更是最大捐赠国，以 2022-2023 年度为例，美国捐赠约 11 亿美金。“美国退出后，如果不能填补资金空缺，世卫组织很可能面临很大的财务危机。”黄严忠说。
Gostin 接受《金融时报》采访时亦称，美国退出世卫组织将对全球公卫体系带来 "灾难性" 打击。随着世卫失去最大的资金来源，"留下巨大的资金真空和领导空窗，在我看来没人能填补缺口"。
Gostin 认为，欧洲国家不太可能积极增加给世卫的资金，反而是中国会尝试施加更多影响力，"美国退出会把领导权拱手让给中国"。黄严忠同样分析，欧洲自身面临经济衰退和国防开支增加的压力，增加捐款可能性较小。美国此时“退群”，中国可能会积极向世卫组织抛出橄榄枝，但巨大资金缺口仍难弥补。
这将给全球健康合作和健康治理带来巨大冲击。黄严忠说，世卫组织作为联合国下属机构，既是全球重大疾病应对中的关键领导者，在结核病、艾滋病等防控中扮演了重要角色；也是具有号召力的召集人，有能力将会员国召集在一起探讨如何应对下一轮传染病疫情；同时也是重要的规则制定者，诸多全球协议和条约例如烟草控制框架公约、国际卫生条例，都是在世卫框架下谈判的国际法。
黄严忠告诉财新，一直以来世卫组织都面临资金紧张，通常“拆东墙补西墙”，例如过去重视慢性非传染性疾病，很多资源向这些领域倾斜，随着新冠大流行，很多资金又流向传染病防治，非传染病领域又顾此失彼，美国的退出可能加剧这样的困境。
Gostin 等学者在 2020 年致国会信中提到，美国帮助资助了脊髓灰质炎根除、儿童营养、疫苗、艾滋病毒/艾滋病、疟疾和结核病等举措。撤资可能会逆转来之不易的进展，例如，过去二十年根除脊髓灰质炎的努力已使全球病例减少了 99.9%，但如果失去美国资金，可能会导致全球每年脊髓灰质炎病例在十年内从几百例跃升至 20 万例。
随着世卫组织预算减少，可能难以有效应对紧急公卫事件，甚至不得不大幅削减科学研发人员。黄严忠举例，在疾病监测领域，世卫组织通过全球实验室，能够比较及时发现疫情，通报信息，采取反应，在疾病大流行的预防中起到重要作用，其难以避免受到资金削减的影响。
美国自身所受影响也难以估量。Gostin 在前述《柳叶刀》评论文章中提醒，退出世卫组织将对美国的安全、外交和影响力产生严重后果。
Gostin 认为，美国各机构与世卫组织合作开展重要工作，如果关系中断，这些工作将受到损害。美国疾病控制和预防中心（CDC）设有 21 个世卫组织合作中心，美国国立卫生研究院设有 3 个合作中心，重点关注美国的优先事项，包括根除脊髓灰质炎、预防癌症和全球卫生安全。44 个世卫组织护理和助产合作中心的秘书处设在美国。
若美国退出世卫，美国疾病控制与预防中心将无法获取该机构提供的全球数据，美国可能会被排除在全球设计年度流感疫苗的体系之外。世卫组织的全球流感监测和应对系统汇总了来自世界各国的数据，以追踪和研究传播病毒。美国机构、制药公司和实验室还依赖世卫组织的大流行性流感防范框架来获取新的流感病毒样本用于研究和开发。切断与世卫组织的联系可能会阻碍美国获得开发流感生物对策的关键工具。
